Eiropas Vides Likumdošana pēc Lisabonas: ievads

Tulkoja: Līza Leimane un Eižens Leimans

1.   Ievads

Šis teksts veido īsu ievadu Eiropas Savienības vides aizsardzības likumdošanā un sastāv no vairākām sadaļām. Vispirms tiks minēti galvenie noteikumi Līgumā par Eiropas Savienības Darbību (LESD) un Līgumā par Eiropas Savienību (LES), kas attiecas uz vides aizsardzību un ilgtspējīgu attīstību. Pēc tam tiks aplūkota Eiropas vides tiesību un likumu vēsture Eiropas Līgumos: šajā sadaļā vispirms ir dažas vispārīgas piezīmes un tad tiek apspriesti dažādi līgumi, kas izmainīja orģinālo Eiropas Ekonomikas Kopienas (EEK) līgumu, kā rezultātā tagad pastāv LESD un LES. Īsi tiks pieminēta arī Konstitūcija, kura tā arī netika izveidota. Īpaša uzmanība tiek pievērsta noteikumiem, kas attiecas uz vidi un ilgstpējīgu attīstību. Pēc tam, kad tiks apskatītas ES līgumu izmaiņas, tiks apspriesti vairāki konkrēti jautājumi. Vispirms tiek apskatīta preču brīvā aprite un vides aizsardzība. Jāpiemin arī iekšējā tirgus noteikumi no vienas puses un noteikumi kas reglamentē vides aizsardzību, no otras puses, kā arī instrumenti dažādās direktīvās un regulās. Pēdējā daļā tiks aplūkota vides judikatūru.

2.   Pārvaldes struktūra līgumos noteiktajām tiesībām

a.    LES

b.    LESD

3.   Eiropas vides tiesību un noteikumu vēsture Eiropas līgumos

a.    Vispārēji

Par spīti tam, ka vārds “vide” netika minēts EEK izveidošanas līgumos, vides aizsardzība ir bijis viens no Eiropas Savienības mērķiem jau no 1972. gada. Tika izstrādāti Vides Rīcības plāni, kas sīkāk aprakstīja mērķus un principus, kā arī noteica prioritātēs tēmas unobjektus un pieprasīja rīcību. Reglamentējošie pasākumi un rīcība tika veidoti, izmantojot galvenokārt EEK līguma iekšējā tirgus noteikumus (pašreiz 114. pants LESD) tādās jomās kā ūdens un gaisa piesārņojums. Dalībvalstu vides pasākumu saskaņošana tika uzskatīta par nepieciešamu, lai tie netraucētu Kopienas iekšējai tirzniecībai, lai novērstu nevienlīdzīgus konkurences apstākļus, kā arī lai nodoršinātu cilvēku veselības aizsardzību un vides aizsardzību. Šobrīd pastāv vairāki simti pasākumu kas saistīti ar vidi un kam ir ietekme uz gadrīz visiem valstu vides tiesību aspektiem. Šobrīd vairāk nekā puse no dalībvalstu vides tiesību aktiem, ietekmē vai nosaka Brisele.

b.    Vienotais Eiropas akts

1987. gada 1. Jūlijā, EEK līgumu grozīja Vienotais Eiropas akts, kā rezultātā EEK tika iekļauta skaidra norāde uz vidi 100A. pantā (tagad LESD 114. pants), kā arī atsevišķu sadaļu par vidi 130R-T. pantā (tagad 191.-193. pants LESD). Par spīti šīm izmaiņām, vides aizsardzība vēl joprojām oficiāli nebija viena no EEK mērķiem.

c.    Māstrihtas Līgums

Pēc tam kad Māstrihtas līgums stājās spēkā 1993. gada 1. Novembrī, vides aizsardzība beidzot tika iekļauta kā viena no EK mērķiem – EK līguma 2. pantā (EEK līguma nosaukums tika mainīts uz šo pēc Māstrihtas līguma). No tā brīža Eiropas Savienība pastāvēja līdzās EK.

d.     Amsterdamas Līgums

Amsterdamas līgums stājās spēkā 1999. gada 1. Maijā. EK līguma teksts tika pārnumurēts. Integrācijas princips (iepriekš noteikts 130R. pantā) tika turpināts un kļuva nozīmīgāks. 6. pants tagad pieprasīja lai vides aizsardzības prasības tiktu integrētas Kopienas politikas un darbības noteikšanā un īstenošanā kas minētas 3. pantā, it īpaši lai viecinātu ilgstpējīgu attīstību. 95. pants (114. pants LESD), kas regulē iekšējo tirgu, norāda ka iespēja noteikt stingrākas valsts prasības par spīti Eiropas saskaņošanas noteikumiem. Visbeidzot, ir jāpievērš uzmanība faktam, ka koplēmumu procedūra, saskaņā ar kuru  Eiropas Parlamentam atsevišķos gadījumos ir veto tiesības, tagad attiecas arī uz pasākumiem kas ir balstīti uz 95. pantu (114. pants LESD), kā arī 175. pantu (192. pants LESD).

e.    Nicas Līgums

Nicas līgums nepanāca lielu progresu vides aizsardzības jomā. Par sīti tam, ka SVK uzstādītā darba kārtība bija ierobežota attiecībā uz vidi, pat šie mērķi netika sasniegti. Galvenais trūkums Nicā bija tas, ka status quo attiecībā uz procedūrām, kas attiecās uz vidi, tika saglabāts. Vienprātīga balsošana netika mainīta uz kvalificētā vairākuma balsošanu par noteikumiem kas attiecās uz ekoloģiskajiem nodokļiem, lai arī šī maiņa bija iepriekš plānota. Rezultātā lēmumu pieņemšana šajā jomā tika apgrūtināta, it īpaši ņemot vērā nenovēršamo ES paplašināšanu. Vēl viens potenciāls trūkums bija tas, ka vides pants tika mainīts uz “pasākumiem kas ietekmē … pieejamību [ūdens] resursiem.”, bet sākotnējā versija bija “pasākumi attiecībā uz.”. Šis jaunais, plašākais formulējums var nozīmēt, ka vairāki pasākumi atbildīs šajiem kritērijiem; tā rezultātā visi saistītie lēmumi būtu vienbalsīgi.

f.    Eiropas Konstitūcija, kas netika īstenota

Četras sadaļas no ierosinātā teksta ietvēra dažādus noteikumus, kas skāra vides jautājumus. I. daļā ir skaidri pateikts,  ka ilgtspējīga attīstība balstās, cita starpā, uz vides kvalitātes uzlabošanu, un ir starp Savienības mērķiem (I-3.3. pants), tāpat kā ilgstpējīgas attīstības veicināšanu pasaules līmenī ir viens no Savienības mērķiem (I-3. pants, 4. punkts). Vide vēl joprojām būtu kopīgās kompetences joma (I-13. pants). II daļas preambulā (Eiropas Savienības Pamattiesību Harta), Savienība uzņemas veicināt līdzsvarotu un ilgstpējīgu attīstību. Nepieciešamība integrēt vides aizsardzības prasības Eiropas Savienības politikā tiek formulēta gan II daļā (II-37. pants), gan Konstitūcijas III daļā, kas aptver Eiropas Savienības politiku un darbību (III-4. pants). III daļas, 4. panta noteikumi ir lielā mērā identiski bijušajam EK līguma 6. pantam. II daļas 37. pants rada pienākumu nodrošināt augstu vides aizsardzības līmeni un vides kvalitātes uzlabošanu “saskaņā ar ilgtspējīgas attīstības principu”. II daļas, 3. panta 1. punkts nosaka tiesības uz fizisko (un garīgo) integritāti, un II daļas 7. pants nosaka tiesības uz privāto un ģimenes dzīvi. Šādi noteikumi varētu būt nozīmīgi gadījumos, kad vide tiek nopietni piesārņota. III daļas 129. – 131. panti ir veltīti videi un principā ir identiski EK līguma 174.-176. pantiem. Vienprātība lēmumu pieņemšanā palika nepieciešama sekojošos jautājumos: fiskālie pasākumi, pilsētu un lauku plānošana, kā arī noteiktās ūdens, zemes un enerģijas problēmās. III daļas 43. pants aizstātu 30. pantu (pirms tam 36. pants) EK līgumā, bet 43. pants neiekļautu “vides aizsardzību” iemeslu sarakstā, kas nozīmē ka “noteikums par iemeslu” jurisprudence turpinātu būt nozīmīga šajā sakarā. III daļas 65. pants aizstās EK līguma 95. pantu, būtiski nemainot iespēju pamatot stingrākus valsts tiesību aktus nekā ir Eiropas tiesību akti, atsaucoties uz vidi. Visbeidzot tekstā tika iekļauts jauns pants par enerģētiku (III daļa, 157. pants), kurā vajadzība saglabāt un uzlabot vidi ir iekļauta ļoti pamanāmi. No šī visa var secināt, ka, ja valstu referendumi būtu ļāvuši šim Līgumam stāties spēkā, vide un ilgstpējīga attīstība būtu no tā tikai ieguvušas, it īpaši ar noteikumiem hartā. Referendumi Nīderlandē un Francijā nobalsoja “pret” Konstitūciju, un tā vietā tika izveidots Lisabonas Līgums.

g.      Lisabonas Līgums

Lisabonas līgums sastāv no diviem atsevišķiem līgumiem: LES un LESD. Lisabonas līgums stājās spēkā 2009. gada 1. Decembrī, un kopš tā brīža Savienībā vairs neeksistē pīlāru struktūra. Koplēmumi (Eiropadome un Eiropas Parlaments pieņem lēmumus kopā) kļuva par standarta likumdošanas procedūru. 194. pants LESD ieviesa kompetenci enerģētikas jomā, kas ir jāveic ņemot vērā vidi, iekšējo tirgu un solidaritāti starp dalībvalstīm. Vienīgā izmaiņa noteikumos, kas skar tieši vides aizsardzību, ir neliels papildinājums LESD 191. panta 1. punktam. Šī norma jau nosaka, ka ES var veicināt starptautiska mēroga pasākumus, risinot reģionālas un starptautiskas vides problēmas, un Lisabonā tika piebilsts, ka šādi pasākumi īpaši var cīnīties pret klimata pārmaiņām. Par spīti apgalvojumiem, ka šis papildinājums sniedz papildus kompetenci un spēku Briselei, juridiskajā praksē šis papildinājums neko nemaina. Jau pirms Lisabonas pasākumi, lai cīnītos pret klimata pārmaiņām, bija atļauti Savienībā. Šis papildinājums (kas nebija paredzēts Konstitūcijā), ir tikai vienkāršs paskaidrojums. Lai arī Eiropas Savienības Pamattiesību Harta ir tikai pievienota līgumam, tai piemīt juridiski saistošas vērtības pateicoties LES 6. pantam. ES harta nosakas augsta līmeņa vides aizsardzību un uzlabošanu; šiem mērķiem būtu jābūt sasniegtiem pēc vides politikas integrācijas principa un ilgstpējīgas attīstības principa (37. pants ES harts). Savienība arī pievienojās Eiropas Cilkvēktiesību Konvencijas (ECK) sistēmai.

4.   Konkrēti jautājumi

      Brīva preču kustība

Valsts vides politikai ir jāievēro prasības, ko rada konkrētas Eiropas direktīvas vai regulas. Ja šādas konkrētas prasības trūkst, tiek pielietotas LESD noteiktās prasības. Kas attiecās uz valsts vides pasākumiem, kas ietekmē preču brīvu apriti Savienībā, LESD 34. panta (agrāk 28. pants) aizliegums ir nozīmīgs. Principā kvantitatīvie ierobežojumi importam un pasākumiem ar līdzvērtīgu iedarbību ir aizliegti, izņemot gadījumus kad tie ir nepieciešami, lai aizsargātu cilvēku veselību, kā arī dzīvniekus  un augus, kā ir noteikts LESD 36. pantā (bijušais 30. pants). Vides aizardzība var būt arī izņēmums, bet tas ir pakļauts tā sauktajam “tiesiskuma iemeslam”. Viens piemērs kad EKT piemēroja “tiesiskuma iemeslu” bija Dānija pudeļu lietā C-302/86. Šie aizliegumi vai ierobežojumi tomēr nedrīkst kalpot kā patvaļīga diskriminācija vai slēpti ierobežojumi tirdzniedzībai starp dalībvalstīm. Tiem ir arī jābūt samērīgiem – tas nozīmē, ka aizliegumam nav pieejami alternatīvi pasākumi kam būtu mazāka ietekme uz tirdzniecību, bet spētu sasniegt to pašu rezultātu (proti, tirdzniecību vismazāk ierobežojošais tests).

    Iekšējā tirgus pabeigšana

LESD 114. pants (bijušais 95. pants) atļauj veikt pasākumus kuri attiecas uz iekšējā tirgus izveidi un darbību. 3. sadaļa pieprasa augsta līmeņa aizsardzību kas būtu jāievēro kā pamats, it īpaši attiecībā uz vidi un cilvēku veselību. 4. sadaļa ļauj noteiktos aptstākļos saglabāt esošos valsts pasākumus vides aizsardzībai vai tos kas attiecas uz darba vidi. 5. sadaļa pat atļauj ieviest jaunus un stingrākus pasākumus vides aizsardzībai. Lieta C-439/05 (Land Oberosterreich pret Komisiju) atmaskoja grūtības kādas pastāv, mēģinot izmantot pastāvošos izņēmumus, kas balstotīti uz vides aizsardzību. Augšaustrijas reģions pauda bažas par jaunās direktīvas 2001/18 (par ĢMO) ieviešanu un būtu vēlējies ieviest stingrāku likumdošanu. Tad Austrijas valdība paziņoja par to Komisijai. Tomēr, pamotojoties uz to, ka nebija jaunu zinātnisku datu un pierādījumu, Komisija noraidīja reģiona pieprasījumu uz stingrāku likumdošanu.

      Rindkopa par vidi

191. pants (bijušais 174. pants EK līgumā) apraksta mērķus un principus ES vides politikā. 191. panta 2. punkts prasa augstu aizsardzības līmeni, bet atļauj izņemumus balstoties uz reģionālām atšķirībām. 192. pants (bijušais 175. pants EK līgumā) ietver juridisko pamatu pasākumiem un regulē lēmumu pieņemšanas procesu par to iedarbības sākumu. Visbeidzot, 193. pants (bijušais 176. pants EK līgums) sniedz dalībvalstīm iespēju saglabāt vai pieņemt stringrākus pasākumus. Šiem pasākumiem ir jāsader ar primārajiem Līguma noteikumiem, un par tiem ir jāziņo Komisijai.

Galvenokārt pasākumi, kam ir mazāk tieša saikne ar iekšējo tirgu, piemēram tie par dabas aizsardzību, tiek pieņemti ar vides sadaļu kā pamatu.

  Direktīvas

LESD 288. pants (bijušais 249. pants EK līgumā) nosaka, ka dalībvalstīm  no Eiropas direktīvām izriet pienākumi sasniegt specifisku rezultātu noteiktā laika periodā. Dalībvalstīm gan ir brīvība izvēlēties metodes ar kurām šos rezultātus sasniegt. Indivīdi var atsaukties uz direktīvu noteikumiem, kuru sasniegšanai valsts ir ieviesusi attiecīgos pasākumus par vēlu vai nepareizi. Tātad noteikumiem direktīvās ir jābūt pietiekami skaidriem, precīziem un bez nosacījumiem. Var atrast atšķirības starp situācijām kurās valsts noteikumi ir stingrāki par direktīvu un tām kurās valsts noteikumi ir saudzējošāki. Pirmajā gadījumā, personas kurām ir tieša interese var atsaukties uz ES noteikumiem, un otrajā gadījumā trešās personas var dažreiz atsaukties uz tām, kad dalībvalstis neievēro noteikumus (bet to nav iespējams darīt pret citām personām).

    Noteikumi (regulas)

Eiropas regulas pēc būtības ir tieši piemērojamas dalībvalstīs – LESD 288. pants (bijušais 249. pants EK līgumā). Kad lēmumi skar tēmas kura ir jāreglamentē vienādi visās dalībvalstīs, piem. imports un eksports atkritumiem un aptraudēto dzīvnieku sugu un augu tirdzniecība, likumdevēji Savienībā izvēlas regulas formātu.

    Judikatūra

Eiropas Savienības Tiesa (EST) ir pēdējās instances tiesa kur var tikt pacelti un lemti ES tiesību aktu jautājumi. EST sastāv no EST/Vispārējās tiesas un Civildienesta Tiesas (CDT). Tai palīdz ģenerāladvokāti, kas izsniedz atzinumus gadījumos kad tas ir nepieciešamas, lai gan tiesai nav pienākums ievērot šos atzinumus. Tiesa interpretē ES tiesību aktus lietās kas ir saistītas vai nu ar kādu no ES iestādēm vai privātpersonām sekojošajos veidos:

Ar procedūru kas ir noteikta 258. pantā (bijušais 226. pants EK līgumā). Šis pants atļauj ES Komisijai iesniegt procedūru izpildei tiesā, ja tā uzskata ka dalībvalsts nav izpildījusi savas saistības attiecībā uz ES tiesību aktiem. Procedūra tiesā,  gan ir tikai pēdējais posms procedūrā. Komisijai un dalībvalstij vispirms būtu jāmēģina vienoties pirms EST tiek iesaistīta. Tas notiek vairākos posmos: pirmkārt, notiek neoficiālas sarunas starp abām pusēm, bet, ja netiek panākts apmierinoš atzinums, tad Komisija nosūta brīdinājuma vēstuli, norādot kurš ES tiesību akts tiek pārkāpts. Ja vēljoprojām nenotiek pareiza īstenošana tad Komisja izdod argumentētu atzinimu, pēc kā izsniegšanas dalībvalstij ir divi mēneši lai izpildītu prasības, vai arī tiks uzsākti tiesu darbi EST. Ja EST piekrīt Komisijas atzinumam, dalībvalstij ir pienākums mainīt tiesību aktus un īstenot ES tiesību aktus. Pastāv iespēja, ka EKT var uzlikt finansiālas sankcijas. Grieķija bija pirmā valsts kurai tika uzlikts naudas sods saskaņā ar noteikumiem – lieta C-387-97.

Ar procedūru kas ir noteikta LESD 267. pantā (bijušais 234. pants EK līgumā). Šī procedūra nosaka ka valsts tiesa var (ja tā ir pēdējas instances tiesai, tai tas ir jādara) uzdot jautājumus EST par interpretāciju un noteiktu ES tiesību aktu spēkā esamību, ja šādi jautājumi rodas saistībā ar prāvu starp privātpersonām šajā tiesā. Svarīgas apskatas temati ir: LES/LESD interpretācija un ES pasākumu interpretācīja un spēkā esamība. Valsts tiesai ir jāievēro paskaidrojums ko sniedz EST.

Daži svarīg EST spriedumi vides jomā:

EST 1992. gada 9. jūlija Valonijas atkritumu lieta C-2/90, kurā EST atzina, ka pilnīgs aizliegums importēt bīstamos atkritumus neatbilst Eiropas direktīvai 84/631, kurā tiek noteikta sistēma par individuālu interešu ievērošanu.

EST 1998. gada 3. decembra dāņu bišu lieta C-67/97, kur lieta bija par aizliegumu citu bišu sugas importēšanai uz kādu salu. Aizliegums tika pamatots atsaucoties uz izņēmumu kas attiecas uz dzīvības un veselības izņēmumu 36. pantā (bijušais 30. pants EK).

Jaunāki gadījumi ir lieta C-297/08 Komisija vs. Itālija, kas sprieda par pareizu procedūru atkritumu iznīcināšanai, un lieta C-378/08 Raffinerie Mediterranne (ERG) kas bija par principu “piesārņotājs maksā”, kā arī par atbildības jautājumiem.